P2P“负面清单管理”名不副实

“负面清单管理”对应了法学上的“法无禁止既可为”。

　　《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》（下称《监管办法》）出台后，引发了行业内的热烈讨论。其中所谓“负面清单管理”尤其引人注目。这个表述深得业内人士推崇，被认为为P2P行业的业务创新预留了很大空间。然而，笔者认为，所谓“负面清单管理”，名不副实，逻辑不通，具有严重误导性，恐引发政策制定者并不预期的后果，因此应该避免相关表述。

　　有了“负面清单”就是“负面清单管理”？

　　所谓P2P平台的“负面清单管理”，是指监管办法第十条所列举的对P2P平台的十一条“禁止行为”（还有兜底性的第十二条）。对现有P2P平台经常可能涉及的一些不当行为设置了禁区，例如不能自融，不能设立资金池，不能保本保息，等等。

　　在《监管办法》正文中，这只是被称为“禁止行为”，并没有所谓“负面清单管理”的说法，该说法出现在《监管办法》的解释说明中。政策制定者在自我解读中，将这罗列了十多条“禁止行为”的监管思维概括为对P2P行业实行了“负面清单管理”。这的确是一个“负面清单”，但不应该概括为P2P行业实行了“负面清单管理”。

　　这是因为“负面清单管理”，或者“负面清单制度”，具有明确的经济学和法学含义。所谓“负面清单管理”，是指政府开列一个“清单”，规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都允许自由进入。

　　负面清单管理思维这几年被大家所推崇，来自于《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》，该方案所列的9项主要任务和措施中，“探索建立负面清单管理模式”位列第三。

　　这种负面清单管理思维在上海自贸区改革中取得一定成效后，已经推广到其他领域。例如，2015年10月2日，国务院出台《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号），在该《意见》中，“负面清单制度”被定义为：

　　“市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入”。

　　换言之，“负面清单管理”对应了法学上的“法无禁止既可为”。因此，负面清单以外的行业如果自由准入，方可称之为“负面清单管理”；如果虽然罗列了一些“负面清单”或“禁止行为”，但在清单之外，并不是什么业务都可以自由准入，那就不是“负面清单管理”，只是一个单纯的禁止行为罗列而已。

　　显然，P2P平台在《监管办法》第十条所罗列的十一条“禁止行为”之外，不可能什么业务都可以自由进入，因此P2P平台并不是“负面清单管理”。

　　P2P行业能实行“负面清单管理”？

　　金融业具有不透明、不对称等影响金融消费者合法权益的特征，也有系统重要性、高传染性等影响宏观经济稳定的特征，因此在任何国家，金融业都是“特许行业”，不管是牌照制还是备案制，从事一项金融业务，必须取得某种“特许”，而不是实行所谓“负面清单管理”，即罗列一些禁止行为，然后其他任何金融业务都可以自由进入。

　　《监管办法》和相关解释说明中，通篇没有任何地方将P2P认定为金融业，而是界定为金融信息服务业。因此，就P2P行业而言，金融业务有上百种牌照，任何一种，P2P平台要想进入，必须取得相关牌照或其他某种形式的审批，绝不可能在那十一项禁止行为之外，任意进入。

　　当然，也许上述事实太过明显，政策制定者才认为P2P平台要想从事任何金融业务都必须获得另行批准，是想当然的，因此根本无需列在负面清单之内，也自然默认属于禁止行为。然而，这毕竟是我国最重要的金融监管部门牵头出台的《监管办法》，没有将各金融业务全都列入负面清单，而只是将P2P行业最可能踩雷的高危金融业务列入“禁止行为”，却又同时将这种监管思维概括为“负面清单管理”，是极为不妥的。况且，金融信息服务业，也可能被理解成金融业。

　　退一步讲，即便金融业务之外，P2P平台也不是法无禁止即可为。《监管办法》第二条中就已经明确，P2P平台是"专门’从事网络借贷信息中介业务活动的金融信息中介企业”，即P2P平台只能“专门”从事网络借贷信息中介服务，并在此基础上适当创新。因此虽然“禁止行为”中没有列明，但P2P行业真的能随意从事其他非金融业务吗。

　　此外，在《监管办法》第十条中，还有一个兜底性的“禁止行为”第十二条：“法律法规、网络借贷有关监管规定禁止的其他活动”。有了这么一个兜底性的万能条款，哪里还是什么“负面清单管理”思维。如果这也能称为“负面清单管理”，那逻辑肯定是中学政治老师教的。

　　总结而言，《监管办法》通过罗列一些P2P行业最可能踩雷的禁止行为，而给P2P行业业务创新预留空间，这是一个进步。但并不能把这种监管思维界定为时髦的“负面清单管理”或“负面清单制度”。内涵非常明确的“负面清单管理”如果被一些平台误解，甚至故意曲解，可能会产生政策制定者并不乐见的结果。在P2P平台中，类似的曲解，还少见吗？

　　郭峰，北京大学国家发展研究院博士后。